探索建立更可持续的城市更新模式

冷静

党的二十大报告提出，“实施城市更新行动”。住房和城乡建设部近期对城市更新工作提出五个方面的具体要求，实施城市更新已成为顺应城市发展规律、推动城市高质量发展的必然要求。近些年来，青岛在城市更新实践中取得初步探索成效，工作内容从以往大拆大建为主的粗放模式，逐步转向“留改拆”并举的渐进式更新和微改造，从中也摸索出不少成功经验。但作为一项长期的战略任务，城市更新仍然面临诸多困难和阻碍，如何在城市高质量发展的背景下持续激发城市创造活力、提高城市空间品质、延续城市历史文脉、保障城市公平正义，积极构建城市更新的可持续发展体系，是当前面临的重大挑战。

推动城市发展方式转变，明确城市更新可持续发展方向

一是推动城市瘦身健体。统筹经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，合理优化城市功能布局，科学划定城市边界，合理控制中心城区开发强度、人口密度，引导人口合理分布，有序疏解一般性制造业、专业市场、物流园区等非大都市核心功能和设施，引导教育、医疗等优质公共服务资源向周边辐射延伸。研究出台有利于疏解非核心功能的配套政策，建立市场化导向机制。

二是集约高效利用土地资源。保持新增用地规模合理有序增长，继续推进存量建设用地盘活更新和低效建设用地减量化。新增建设用地重点布局上合示范区、山东自贸试验区青岛片区等国家和省级政策区以及机场、港口、高铁站和轨道站点等交通枢纽地区，优先保障重点民生工程、重大基础设施和带动性强的产业项目，倒逼土地利用低效、人口流失片区实现集约紧缩发展，避免城镇无序蔓延。

三是完善城市体检机制。坚持问题导向，划细城市体检单元，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题。坚持目标导向，以产城融合、职住平衡、生态宜居等为目标，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。坚持结果导向，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

完善要素配置和运行机制，创新城市更新可持续发展方式

一是优化市域功能格局。以主导功能、混合用地为重要原则，高标准打造环湾都市核心区，高水平建设平度、莱西两个综合性节点城市，高起点谋划泊里、李哥庄、姜山、南墅、灵山等新市镇特色化发展，高质量开展新一轮新生小城市培育，优化城市功能布局，使住宅、商业、办公、文化等不同功能区相互交织、有机组合，逐步实现产城融合、职住平衡。

二是提升存量资源盘活能力。鼓励老旧楼宇、传统商圈、老旧厂房、低效产业园区等存量资源升级改造，加快“腾笼换鸟”，着力提高经济密度和投入产出效率，推动产业高质量发展。建立以提质增效为核心的资源配置制度，积极稳妥腾退化解旧产能，释放存量资源形成新空间供给，为新动能新产业发展创造条件、留足空间。

三是创新市场化支撑体系。健全多元投融资机制，鼓励金融机构提供合理信贷支持，完善居民出资分担机制，拓宽城市更新资金渠道。建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产，支持社会力量参与，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参与贯穿于城市更新全过程，实现共建共治共享。建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系。

创造居民高品质生活典范，树立城市更新可持续发展目标

一是持续推动老旧小区更新改造。高质量完成老旧小区“基础类”改造，逐步推进“完善类”及“提升类”改造。推进社区基础设施绿色化，积极改造提升公共服务设施、便民服务设施、文化设施、市政配套基础设施、安防设施和公共活动空间。加快做好光纤入户和多网融合，鼓励“一店多能”提供多样化便民服务。积极推动规划师、建筑师、工程师进社区，指导居民有效参与老旧小区改造，构建方便、安全、舒适的居住环境。

二是积极创建完整居住社区。落实“15分钟生活圈”建设要求，在社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，面向社区居民提供养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务等多样化服务，确保便捷可及、价格可承受、质量有保障。更新腾退空间优先用于补足城市公共服务设施，促进各类公共服务设施向多元共享转变，集约利用城市空间。

三是提升物业管理服务水平。不断完善物业管理配套政策，建立规则统一、要求明确、公开透明、操作性强的物业服务管理标准。构建物业党建联建机制，积极探索“党建+物业”社会治理模式，鼓励物业管理融入社区基层治理。健全综合管理服务机制，引进专业物业服务企业，组建社区物业服务中心，实施居民自治物业管理，补齐社区管理短板。构建智慧物业管理服务平台，推进物业管理、设施设备管理、车辆管理、居住社区安全管理等智能化建设，促进物业服务提档升级。

彰显多元文化内涵与价值，夯实城市更新可持续发展根基

一是加强历史文化系统保护。准确把握新时代历史文化保护传承体系基本内涵，多维度展示弘扬齐文化、海洋文化、红色文化、移民文化等，不断充实青岛历史文化保护传承体系。进一步开展历史文化资源调查，建设历史文化资源信息库，增补历史文化遗产保护名录，明确保护重点和保护要求。整体保护历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区、传统风貌区的传统格局、历史风貌、人文环境及其依存的自然山水环境。保护各级各类文物本体及其周边环境，加强预防性保护、日常保养和保护修缮。

二是推进文化遗产活化利用。坚持以用促保，让历史文化遗产在有效利用中成为城市的特色标识和公众的时代记忆，让历史文化和现代生活融为一体，实现永续传承。加大文物开放力度，利用具备条件的文物建筑作为博物馆、陈列馆等公共文化设施。活化利用历史建筑、工业遗产，在保持原有外观风貌、典型构件的基础上，通过加建、改建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。促进非物质文化遗产合理利用，推动非物质文化遗产融入现代生产生活。

三是推动文化产业与旅游产业深度融合。深度挖掘人文资源，把文化元素植入景区景点、融入城市街区，推动更多文化资源要素转化为旅游产品。利用文物古迹、历史建筑、人文场馆、老旧厂房等拓展文化空间，开展文化旅游，做大做强文创产业。充分挖掘传统文化、地域文化商业价值，鼓励打造一批优质文化内容与服饰、餐饮、康体、社交等业态深度融合的时尚创意产业集聚地，形成体现青岛特色的文旅融合产业体系。

打造绿色生态发展新样本，拓宽城市更新可持续发展路径

一是推进美丽宜居公园城市建设。完善绿地系统规划，促进绿地新老城区均衡分布，提高绿化和水域面积比例，结合城市自然条件和城市组团布局，建设城市湿地公园、区域绿道网以及城市绿廊。通过留白增绿、拆违建绿、见缝插绿、破硬植绿等方式，增加社区公园、街头游园等小微绿地，把公园建在市民家门口，实现生态保护、绿色发展和民生改善相统一。

二是推动基础设施绿色化转型。加快补齐生活污水管网设施短板，推进城市生活污水收集处理设施“厂网一体化”。加快建设污泥无害化资源化处置设施，统筹布局污水资源化利用设施，基本消除城市黑臭水体。推行“装配式+超低能耗+健康性能”绿色建筑体系，控制建筑能耗和碳排放增长。科学制定城市慢行系统规划，因地制宜建设城市步道和绿道，改造提升城市步行街。发挥城市绿地吸碳放氧能力，增加城市绿量和绿化覆盖率，有效发挥固碳作用。

三是倡导绿色低碳生活方式。推广节能低碳节水用品，推动太阳能、再生水等应用，鼓励使用环保再生产品和绿色设计产品，减少一次性消费品和包装用材消耗。倡导绿色装修，鼓励选用绿色建材、家具、家电。持续推进垃圾分类，实现垃圾减量化、资源化、无害化，推动生活垃圾源头治理，建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类转运、分类处理系统。深入开展绿色出行创建行动，鼓励公众选择公共交通、步行等绿色出行方式。

增强安全智慧治理能力，坚守城市更新可持续发展底线

一是推动理念思维韧性化转型。适时启动编制韧性城市发展专项规划，从安全评估、空间格局、防灾减灾、公共服务和应急体系等方面提升城市韧性能力。突出分布式、组团式发展的规划思路，阻断一些重大不确定风险“牵一发而动全身”的连带效应。充分考虑会展体育、商务宾馆、学校医院等公共空间的功能多样性与可转换性，推行“规划留白”，确保重大风险来临时能够实现功能快速转换。

二是推动基础设施现代化转型。对全市范围内所有存量生命线工程系统（城市供排水、供气、通讯和电力系统）进行全方位大排查，形成统一的风险隐患清单。加大能源（电力、燃气）、交通、电信等管网廊道建设，持续修订基础设施、海防工程等领域的改造升级标准。针对老建筑、老旧小区、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多种方式，改善设施标准、服务标准和治理能力。

三是推动城市运行数字化转型。以智慧城管、智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧社区、智慧公共服务、智慧贸易、智慧制造等八大智慧应用为重点，加快推进智慧城市应用体系建设。搭建城市数字化应急治理的“核心枢纽和平台”，实现对城市运行状态全领域、全时段、全生命过程的健康安全体检，及时发现安全弱项、风险短板，绘制“城市灾难风险地图”。

（作者单位：青岛市社会科学院）