优化四个关键环节，推动青岛都市圈发展

杨艳军

近期，山东省人民政府印发《青岛都市圈发展规划》，青岛都市圈成为国内为数不多的以非省会城市为核心的国家级都市圈。作为全国经济发展最活跃、创新能力最强、开放程度最高的区域之一，青岛都市圈的形成是青岛与周边城市相互作用、良性互动的结果。经过多年积势蓄力，青岛都市圈综合实力大幅跃升，对全省的支撑作用进一步增强，但总体仍处于成长阶段。对标国内外成熟型都市圈，青岛都市圈有必要优化四个关键环节，畅通都市圈的“成长之路”。

健全城镇体系，做优“多节点”

都市圈作为典型的城市区域空间，由处于核心地位的中心城市、外围的中小城市和距离更远的乡村地区组成，这些规模大小不一的城市（镇）共同组成的城镇体系是都市圈发展的载体。近年来，青岛经济实力不断提升，人口规模不断扩大，但周边城市发育不足，城市间经济体量、人口规模落差较大，不利于形成大中小城市协同发展格局。青岛都市圈有必要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的“金字塔型”城镇体系。

一是中心城市疏解与提质并重，强化“龙头引领”。青岛作为都市圈的中心城市，可借鉴京津冀协同发展的有效做法，打破思维定势，立足国家沿海重要中心城市、现代物流战略支点城市这一功能定位，在强化高端产业引领、科技创新策源、开放枢纽门户、绿色生态宜居等核心功能的同时，有序疏解非核心功能，在“集聚”和“疏解”的动态平衡中强化“龙头引领”。

二是周边城市借力与聚力并举，打造“次级节点”。从国内外成熟型都市圈的发展情况看，中心城市周边都有一批布局合理、层次分明、功能互补、规模适度的重要节点城市。青岛都市圈要形成多中心、多层级、多节点的城镇体系，周边城市必须改变功能单一的发展模式，根据自身资源禀赋，培育发展各具特色的城市产业体系，营造良好就业和生活环境，通过“取长补短”让人在城市“落得住”。“取长”是指周边城市要抓住中心城市功能疏解的重大机遇，根据自身资源禀赋、经济社会基础条件，发展符合自身特色的主体功能和主导产业，促进居民尽可能实现职住平衡，构筑有效的“反磁力体系”抵御青岛市的虹吸效应；“补短”则是要在生活环境、公共服务、配套设施等方面做足文章，打造宜居宜业的城市环境，形成人才集聚、产业发展的良性循环，保持城市的旺盛活力。

畅通交通线路，做好“硬联通”

发达的交通网络体系是都市圈经济社会运行的“血管”，只有“血管”畅通，才能推动人才、资金、技术等要素在都市圈快速流动和高效聚集。青岛都市圈有必要平衡各类交通方式的规模、功能、布局和建设时序，促进各种运输方式协同发展，进一步提高都市圈交通网络的连接贯通性。

一是畅通公路网。从我国道路测绘数据看，近年青岛都市圈高等级道路密度明显提升，基本形成了以公路为交通网络主体，以小汽车自驾为主要出行方式的交通模式，但仍存在交通网络互不衔接现象。有必要实施高速公路“加密、扩容、提速、增智”工程，打通未贯通道路、扩宽“瓶颈路”，优化都市圈公路网络布局，加强圈内城市间的快速联通。

二是完善铁路网。从各类轨道交通的服务范围看，市域（郊）铁路是都市圈轨道交通的主体力量，但目前青岛都市圈支撑远距离通勤的轨道交通尚不完善，市域（郊）铁路规划滞后、建设较慢。有必要统筹布局以青岛为中心枢纽的多层次轨道交通网络，有序发展干线铁路和市域（郊）铁路项目，推动城市轨道交通、干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路“四网融合”，打造“轨道上的都市圈”。

三是用好水运网。青岛都市圈作为港口城市，拥有得天独厚的水运优势，有必要发挥优势，提升干线航道能力，扩大航道通达范围，加快建设青岛国际枢纽海港，与河北、江苏等沿海省份港口合作互动，与日照港、烟台港、潍坊港错位发展，共同打造世界级港口群。

四是用足航空网。青岛都市圈范围内有多个现代化机场，有必要打造功能完备、协调高效、服务优质的都市圈机场群，并强化机场与高铁、地铁、公路、水运联动，打破“海陆空铁”各自为战的局面，推动“海陆空铁”四港联动，全力以赴打造综合交通网络。

推动产业协同，做强“合作网”

产业协同是都市圈同城化发展的关键。世界范围内成熟型都市圈的产业布局大多以纵向分工协作、横向错位发展为主要特征，而青岛都市圈地区之间分工协作尚不够明确，有必要进一步强化地区间的产业关联。

一是“统”“分”结合摸清家底，明确区域产业定位。“统”是指青岛都市圈要高位统筹，协调圈内城市系统梳理各地的资源禀赋、产业基础和承载能力，形成一套“产业发展图谱”，精准反映圈内重点产业链、链主企业的布局情况，清晰呈现各地人才、技术、资金、平台等方面的要素供需信息；“分”则是指各地要“挂图作战”，立足自身优势，在产业布局中找准自己的突破口和发力点，明确各自的主导产业、优势产业以及未来产业的发展方向。

二是中心城市“破”“立”并举，推动产业“腾笼换鸟”。青岛作为都市圈的中心城市，是都市圈的产业高地，有必要“破”“立”并举“腾笼换鸟”，从“大而全”转向“高精尖”。一方面要做好“立”的工作，大力发展总部经济，壮大支柱产业，布局新兴产业，大力扶持、培养、引进产业价值链的中高端项目；另一方面要完成“破”的任务，研究制定产业疏解清单，主动舍弃与自身地位不匹配的产业类型和生产环节，如一般制造业、产业链的低端环节等，必要时还要适当疏解一些高端产业的部分环节。

三是周边城市“接”“融”联动，实现产业链式发展。青岛市产业转型升级将进一步释放外溢效应，更多产业将扩散到周边地区。周边城市既要立足本地产业基础、比较优势及未来产业发展方向精准承“接”，还要变被动为主动，“融”入圈内主导产业，探索“龙头引领、强链补链、集群发展”的模式，在产业布局中找准突破口和发力点，主动作为、竞相出力。

完善治理机制，做实“同心圆”

都市圈作为一个跨区域经济有机体，在治理中客观存在治理主体不明确、利益目标难兼顾、政策措施难推进等一系列现实问题。为促进跨区域资源整合与协作，青岛都市圈有必要由传统“行政区经济”治理模式转向“共治、共赢、共担”的协同治理新逻辑。

一是健全治理主体，完善协同共治机制。目前，我国大多数都市圈主要采用“市际协作”这类相对松散的协同治理模式，当这种治理模式存在利益冲突时，容易出现合作困难现象。在现行行政体制下，青岛都市圈有必要强化“纵向干预”，在省级层面组建高级别的区域协调机构，负责都市圈重大利益的协调、重大战略的制定以及重要政策的落实，重塑地方政府激励结构促成府际合作。

二是协调跨域利益，完善合作共赢机制。都市圈治理是一个系统工程，涉及科技创新、产业发展、基础设施、生态环境等多个领域，这些领域无一例外都涉及跨区域的利益协调。青岛都市圈有必要建立科学合理的利益协调机制，构建责、权、利高度统一的跨地区投资、地区生产总值、财税分享机制，实现激励相容，激励各方全力投入，形成推动都市圈发展的强大合力和持续动力。

三是强化刚性约束，完善责任共担机制。当前，地方政府的绩效考核主要以行政区划为单元，以GDP、财政收入等要素为考核指标。这一机制可以充分调动地方政府的积极性，大力发展本地经济，但对都市圈发展而言，过于强调行政区划，则容易引发合作困境和恶性竞争。青岛都市圈要实现府际长期合作和长远发展，有必要将都市圈健康持续发展相关指标纳入地方领导干部政绩考核范畴，并针对都市圈不同成员的角色定位和功能分工，差别化设置指标及权重，从而打破地方政府“集体合作困境”，促使各地由竞争走向合作。

（作者单位：武汉市委党校）