“71号令”将加速北京土地市场化机制的建立，但也给市政府带来了执行上的一定挑战。 　　

　　6月7日，北京市国土资源和房屋管理局公布了第二批协议出让的历史遗留项目名单，共有138个项目被列入其中。 　

　　而在3月份，市国土房管局刚刚公布过第一批协议出让的历史遗留项目名单。

　　从市国 土房管局办理历史遗留项目用地协议出让的进度和数量可以看出，今年以来，市政府正在加快建立土地市场化机制的步伐。 　　

　　3月30日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号，以下简称“71号令”），要求各省市在2004年8月31日之前将历史遗留问题加以界定并处理完毕，8月31日之后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权。 　　

　　北京市国土资源与房屋管理局（以下简称“市国土房管局”）对此来自两部的政策当然不会熟视无睹。据记者了解，就在“71号令”下发后没几天，市国土房管局便展开了一场针对本市经营性项目历史遗留问题的大清查。 　　

　　清查结果显示：北京尚有历史遗留项目用地1091宗，如果严格执行“71号令”，那么涉及尚需办理出让的土地面积多达16362公顷，规划建筑面积2.0189亿平方米。 　　

　　16362公顷的土地是个什么概念？

　　2003年一整年，北京市共出让经营性国有土地使用权3261公顷，不到16362公顷的五分之一。也就是说，如果严格执行“71号令”，北京市必须在8月31日之前将多于去年全年出让经营性项目用地总量五倍的土地量出让到市场中去。 　

　　很明显，这将对北京市的房地产市场产生难以估量的冲击。 　

　　严格执行“71号令”对市场冲击太大

　　来自市国土房管局的一份数据显示，去年北京市商品房施工面积为9070.7万平方米，竣工面积为2593.6万平方米。这意味着，6400多万平方米未竣工的商品房将在今、明两年进入市场。 　

　　另一份数据显示，去年北京市共出让经营性国有土地使用权3261公顷，今年截止到4月27日，北京市已出让经营性国有土地使用权1111公顷，而目前市国土房管局正在受理的经营性用地为1207公顷，也就是说，如果今年的经营性用地出让总量与去年相当，那么今年还可以出让的经营性用地只有900多公顷。

　　如果严格执行“71号令”，即所有历史遗留项目用地（16362公顷）在8月31日前全部办结并推向市场.　　

　　“那么将会造成大量土地短期内的集中上市，再加上奥运、轨道交通等新项目用地还要同时上市，这将会大大突破今年的建设用地供应计划，超过正常的市场需求，对我市房地产市场冲击难以估计。”市国土房管局在一份报告中这样描述道。 　

　　其他可能存在的问题

　　据了解，除了造成短期内土地大量集中上市、冲击房地产市场外，严格执行“71号令”还将可能导致市政府对建设单位的赔偿问题。 　　

　　市国土房管局的清查结果显示，8月31日之后有关立项、规划批准文件仍然有效的历史遗留项目共有631宗，涉及土地面积6941公顷。也就是说，若按照“71号令”执行，便意味着这么多的历史遗留项目需要在8月31日之前办理完土地出让手续。但根据以往的出让情况，历史遗留项目的办理进度较慢，办理周期较长，再加上现行的规划、计划、征地、拆迁等法定审批程序复杂，因此，在8月31日之前将它们办理完并不可能。 　　

　　但根据今年7月1日即将开始实施的《行政许可法》的相关条款，对于8月31日以前不能办理完土地出让手续的历史遗留项目，政府可能要承担对项目建设单位的赔偿责任。 　

　　此外，有关专家认为，严格执行“71号令”还将影响首都城市规划修编的实施。目前北京市正在进行城市总体规划的修编工作，因其根本目标是合理调整城市内的功能产业布局，所以必然涉及到目前历史遗留项目的用地调整。

　　专家称，如果严格执行“71号令”导致短期内全部办理完历史遗留项目的土地出让手续，那么必然与未来最终确定的总体规划产生冲突，使现在的“摊大饼”格局继续下去。 　　

　　为土地出让政策调整带来机遇 　　

　　“71号令”给北京市政府带来了执行方面的巨大挑战，但也意味着机遇。这种机遇主要表现在：北京市政府可以借此机会建立起真正的土地市场化供应机制。 　　

　　在一份未公开的文件中，市国土房管局称：“目前执行‘71号令’是调整我市土地出让政策，推进经营性用地国有土地使用权入市交易、实施土地收购储备、增强政府宏观调控能力的机遇。”

　　真正控制协议出让土地 　　

　　对于北京市目前存在的16362公顷历史遗留项目，政府尚没有公布相关的处理政策。但据可靠消息称，市国土房管局已对所有这些项目界定完毕，并已拟出具体的处理方式报市委市政府审批。 　　

　　据记者掌握的情况，市国土房管局拟否定这些历史遗留项目中的大部分，只剩下其中2076公顷的历史遗留项目继续保留协议出让资格。 　　

　　尽管如此，如果这2076公顷可协议出让土地都赶在8月31日之前全部入市，那也将给北京的房地产市场带来严重震荡。因为根据北京市目前的土地供应状况，如果以去年的供应总量计，今年还可以出让的经营性用地顶多不能超过1000公顷。 　　

　　对此，市国土房管局并不是没有考虑。据记者了解，市国土房管局已建议市委市政府就目前北京土地市场的实情向国土资源部和监察部汇报，2076公顷可协议出让土地的具体上市时间有望超过8月31日、适当延长。 　

　　除延长2076公顷可协议出让土地的上市时间外，市国土房管局还拟将这些项目纳入计划并严格管理。具体措施可能包括：将2076公顷可协议出让土地纳入土地年度供应计划管理，实施土地计划指标措施，凡允许协议出让的历史遗留项目均需取得上市指标，但年度计划指标需优先保证公开入市交易的项目，再安排协议出让的历史遗留项目。

　　此外，严格管理这些协议出让土地的举措可能还包括：签订土地出让合同后，开发商必须在60日内交清全部地价款；新征用地必须在专户足额储存征地费用；加强协议出让项目后期管理，对闲置或未按期履行合同建设的、未按期交纳土地出让金的，按有关合同约定解除出让合同，收回国有土地使用权重新入市交易；对于签订了出让合同，未按期付清地价款的建设单位，国土房管部门将不再为其提供其他用地；等等。 　

　　真正建立起土地储备制度

　　对于16362公顷历史遗留项目中大部分拟被否定的项目，否定之后政府将对其作何处理，这是业内最为关心的问题之一。 　

　　据记者了解，政府拟对这些土地主要通过两种途径解决，一是政府收购或收回储备，二是让这些项目直接入市交易。 　

　　据了解，对于直接入市交易的土地，政府可能会将其优先纳入土地供应计划，并拟实行四种制度对原开发建设单位进行鼓励：一是通过招标方式出让，原开发建设单位可以在同等条件下享有优先权；二是对原开发建设单位申报的补偿价格进行备案；三是原开发建设单位可参与土地公开交易增值收益分配；四是实行换地权益书制度，即原开发建设单位对被收购土地的已投入额，可以抵作将来购买土地时的费用。 　

　　此外，政府拟引导部分项目转为土地一级开发，原建设单位可以确定为土地一级开发实施主体，受市（区）土地整理储备中心委托实施一级开发工作，完成后交由后者入市交易，并由后者对前者给予合理补偿。 　

　　上述直接入市交易的项目都将是被政府纳入供地计划的项目，大量暂时未被纳入供地计划的项目，政府将通过收购或收回等形式储备起来。 　　

　　此前曾有媒体报道称，北京市土地整理储备中心经常处于“土地零储备”状态，据市国土房管局某负责人称，“71号令”对市土地储备中心实施土地收购储备制度、增强政府宏观调控能力是一个“非常好”的机遇。

　　据记者了解，北京市土地储备中心确实拟借“71号令”之机，收购储备一批土地，真正发挥土地整理储备中心整理储备土地这一关键功能。 　　

　　从市国土房管局透露的一份数据表明，在此次登记的历史遗留项目中，北京市土地储备中心约可收购土地面积近6200公顷。 　　

　　尽管如此，另一个摆在北京市政府面前的突出问题是，6200公顷的拟收购土地，若收购价按每公顷2000万元计算，则共需资金1240亿元。这样的大笔资金从哪里来？这又将成为“71号令”带给北京市政府的又一大挑战。 　

　　历史遗留问题回顾 　　

　　一位熟知北京土地政策的开发商老总告诉记者，所谓的“历史遗留问题”，也就是北京市政府一些部门先前对土地建设单位的承诺；所谓的“解决历史遗留问题”，就是北京市政府如何处理这些有效或无效的早期承诺。 　

　　2002年，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令〔2002〕第11号，以下简称“11号令”），规定从当年7月1日起，全国经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让。 　

　　“11号令下来之前，北京市政府已经把绝大部分经营性用地承诺给各家开发商开发，但这些土地大部分都没办理出让手续，”上述开发商老总对记者描述当时的土地市场状况，“也就是说，如果严格执行11号令，意味着市政府必须将已经承诺给某个开发商的土地拿到公开市场上去出让，由于开发商已经在土地上投入了许多资源，或已经在其他关联项目上为市政府作了很多贡献，因此市政府很难做到将土地收回再公开出让。” 　　

　　“如果市政府严格执行11号令，那么可能导致大量的土地通过协议方式集中上市，冲击房地产市场。”市建委的一位官员从另一个角度对当时的情形作了解释。

　　在这种情况下，北京市赶在2002年7月1日“11号令”执行之前，于6月26日出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知》（京政办发〔2002〕33号，以下简称“33号令”），规定除小城镇、绿化隔离带、危改、高科技、重大项目以外的经营性用地必须实行招牌挂出让。这也就是业界常称的“33号令”留下的“四个口子”。 　　

　　尽管“33号令”的出台适应了过渡期的实际情况，稳定了当时北京的房地产市场，但“‘四个口子’成了开发商规避入市交易、继续盘占土地的避风港”，市建委的那位官员称。 　　

　　针对这种情况，今年1月9日，市国土房管局暂停了本市所有的经营性项目用地审批，并于1月31日出台《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》，也就是作为“33号令”补充的“4号令”。“4号令”明确了经营性用地全部入市交易、堵上“四个口子”的同时，也规定：按“33号令”规定可以协议出让，且发改委或规划委已立项或回复规划审批意见书，但尚未办理土地出让手续的项目，作为历史遗留问题妥善处理。 　　

　　这就是北京市经营性项目历史遗留问题的由来。 　　

　　记者手记

　　一分为二，全面接手 　　

　　简单来说，市政府此次处理历史遗留项目的思路是很清晰的：首先将所有经营性用地历史遗留项目重新界定，结果是一分为二??一类允许继续协议出让，另一类必须公开出让；对于允许协议出让的那部分，政府将以发放指标的方式严格控制其上市，让协议土地受让方付出更多的代价；对于必须公开出让的那部分，政府拟全部抓在手中，但给原建设方一定补偿；全部抓在手中之后，政府将真正把本市所有可供出让的土地控制在手中，从而真正确立起政府作为土地供应方的强硬角色。 　　

　　从长远来看，这是北京市建立土地市场化交易机制的必由之路，也是未来北京土地市场公开和公正的基础。但从眼前来看，不管政府最终采取多么缓和的措施，也必将引起北京土地市场的震荡。 　　

　　至于此次对历史遗留项目的处理是否真正切合时机，尽管政府毫无疑问地持肯定态度，但一些当事开发商却保留了意见。 　　

　　对于土地这个最根本的资源，政府与开发商之间自始至终处于一种微妙的搏弈状态。但此前已经发出的所有有关土地的政策，其实都已经暗示了一种信号，即：政府最终将把所有的土地都控制在自己手中，这只是个时间或时机的问题。 　　

　　如今，时间开始了！