单维廉与青岛地政

　　周兆利

　　历史尘埃常将最有价值的东西掩埋。多年生活在欧陆风情的青岛老城，却很少探究“欧韵”的深层成因。翻起那泛黄的档案，沉淀在这“欧韵”背后的竟是当时青岛领先世界的地政制度。

　　比之于香港和上海，青岛的殖民历史开始得较晚，作为后来者，它的优势是可以借鉴前驱者在成长中遭遇的问题，特别是上海———19世纪下半叶“土地投机”———成为德国海军部建设青岛时最好的反面教材。

　　在中国这样一个农本国家里，由外国人收买土地是十分敏感的事情。德国海军部清楚，任何处置不当都会引起冲突，影响城市的未来，所以必须汲取教训，避免重蹈覆辙。懂得中文又谙熟中国土地关系和法律传统的人才在这时尤为需要。单维廉作为了解中国的外交官被德外交部推荐到青岛来。

　　1885年9月单维廉由德国外交部选派中国学习汉语。学成后留在德国驻华使馆做翻译，先后辗转于广州、香港、上海、烟台、天津等地，一呆就是十年。漫长的经历磨练了其心志，也让他透彻地了解了中国沿海的欧洲殖民城市，而与卫礼贤等欧洲汉学家的交往，使他成了一个“中国通”，为后来他在青岛的事业作了铺垫。

　　1897年12月1日，单维廉放弃上海领事馆的职位，以海军顾问身份来到青岛。此后半年里，在中国人张清运的帮助下，单维廉几乎踏遍租借地的每个角落，于1898年4月拟订出了青岛历史上第一个土地法规。

　　与香港、上海公共租界实施的土地租赁制度不同，单维廉对青岛城市建设土地的来源及转让作了详尽而精巧的制度安排。作为第一步，政府对青岛所有土地享有优先购买权，在尚未征购以前，任何土地转移或用途变更均须政府批准。但在单维廉看来，政府光取得土地是不够的，比这更要紧的是找出一种将政府土地放出去的形式，保证由城市发展和公共投资带来的效益为公众所分享，而不是仅流入少数人腰包。单维廉曾目睹了上海因“土地赌博狂”而导致的高地价被转嫁到牺牲建筑质量上，避免这一陷阱成为他第二步设计题中应有之义。单维廉把一般地价税法和亚当•斯密的增值税理论引用到第二步的设计中来，前者为青岛在东亚首次实行，后者为单氏独创。

　　如同今天普遍实行的那样，青岛在建城之初，就采取了土地拍卖制度。在公开拍卖前除要组织评估委员会进行地价评估外，政府有义务提前公告土地建设计划及各笔拍卖土地的底价。竞购者必须在正式拍卖前8天向政府申请，并须提交土地使用计划纲要及说明申购该土地的目的。出价最高者获得土地，拍得土地后，必须从登记立案起3年内完成建筑，如果爽约或者私自改变土地用途，政府将收回土地。买地人有向政府缴纳土地税的义务，税赋为当时地价的6％，称为地价税。若想再自由转卖，须把所获纯利的33.3％作为土地增值税上缴政府。为避免转卖者申报不实或隐瞒卖价，政府查实后有权按所申报价格优先购买土地。作为对外地买主坐享租金的制衡，又规定，凡在25年内未曾易手的土地，政府将按当时买卖差额征收33.3％的增值税，以后每25年征收一次，这样土地无论转移与否都受增值税的约束。

　　政府有效地参与土地升值过程，这样做，与其说是为了财政效益，毋宁说是为了更多的社会目标，因为没有人会傻到故意抬高价格而让政府更多获益。这种巧妙安排使得青岛地价能保持了合理水平，从而达到租金低廉、生活容易的目的，吸引众多企业前来，在这里投资立业，也在这里消费，促进了城市的繁荣。这一制度与都市计划及建筑法规一道构成了青岛早期城市发展的制度框架，使青岛仅用短短17年就从一小渔村崛起为“欧陆”风情的著名城市。青岛的地政制度也不胫而走，成为其他国家效仿的样板。德国本土也于1904年起仿效青岛的地政制度，并逐渐演变成联邦税，嗣后迅速普及到中欧各国。

　　1912年，孙中山先生访问青岛，对青岛土地制度留下了深刻的印象，为使国人了解这一先进制度，于1923年安排单维廉的《胶州行政》以中译本在上海出版，次年又邀请单氏为顾问，襄助孙科规划广州市的土地改革，拟仿照青岛之制。可惜天不暇年，单维廉于1925年底因车祸遽而辞世。单氏拟定的土地法规虽因内乱化为泡影，后来却实质影响了台湾的土地改革。