医改

抓住机遇 开拓创新 加快推进全市医药卫生改革发展

——曹勇局长在全市卫生工作会议上的报告 文章来源：青岛市卫生局; 发布时间：2009.01.20

同志们：

今年的全市卫生工作会议是在深化

刚刚过去的一年，是青岛卫生发展史上特殊而重要的一年，可以说是突发事件多、大事多、难事多，也是广大干部职工经受历练和考验的一年。在市委、市政府的正确领导下，在市人大、市政协的监督指导下，在各有关部门的大力支持下，全市卫生系统团结协作，精心谋划、扎实工作，圆满完成了各项工作任务，全市卫生事业呈现出又好又快发展的良好局面。

2008年，市卫生局被党中央、国务院授予北京奥运会残奥运会先进集体称号，多项卫生工作受到卫生部和省委、省政府表彰，全市人均期望寿命达到79.83岁，孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别降至9.95/10万和4.17‰，继续保持全国先进水平。

医药卫生体制改革稳步推进。为加快推进医药卫生体制改革，市政府成立了医改领导小组，市卫生局作为医改的主要责任部门之一，会同市发改委等部门，进行了深入调查研究，联合委托国务院发展研究中心完成了《青岛市医药卫生体制改革研究》，组织专门人员对我市公共卫生、农村卫生和社区卫生服务体系建设、公立医院运行及相关政策落实情况进行了详细分析，进一步明确了全市医药卫生体制改革的总体思路、各阶段目标、具体措施及实现路径，并启动了我市深化医药卫生体制改革实施意见拟定工作。

与此同时，各项卫生改革取得新的进展。新型农村合作制度进一步巩固，参合率达到99%；人均筹资水平全部提高到100元以上，其中崂山、黄岛达到150元，住院补偿比例平均达到41%。农村卫生综合管理改革顺利推进，胶南市市镇村一体化管理改革经验得到卫生部肯定；即墨市建立了卫生院补助长效机制，每年增加财政投入1110万元；胶州市完善了镇卫生院人才引进机制，全年引进医学院校毕业生40人；莱西市投入640万元为镇级卫生监督与疾病控制机构新建了办公用房，新上了冷链设施；平度市多方筹集资金1800多万元，健全了农村医疗救助制度；城阳区增设了独立建制的镇级卫生防保机构，并实行全额预算管理。社区卫生服务机构补偿机制和运行机制改革稳步推进，社区常用药品“零差率”工作进一步完善，居民在社区就医的均次药品费用下降3.15元；社区双向转诊制度基本建立，已有132家社区机构与19家二、三级医院签订双向转诊协议，累计上转10074人次、下转1578人次。市南区启动了社区卫生服务机构“收支两条线”改革试点，有12家公立社区卫生机构实行新的管理机制；李沧区、市北区社区零差率药品销售额位居全市前列，四方区对双向转诊实行规范化管理考核取得良好成效。全市医药费用得到有效控制，扣除物价增长因素，均次门诊费用和均次住院费用实际增长4.04%和3.73%，明显低于全市GDP、财政收入、城乡居民收入的增长幅度。

（一）着力解决发展中的问题，推动卫生事业又好又快发展。

目前我市卫生工作水平离人民群众需求还存在一定差距，与青岛在山东省经济发展水平的“龙头”地位还不相称。一是农村卫生、城市社区卫生服务能力较弱，卫生技术队伍建设亟待加强；二是新型农村合作医疗保障水平不高，受益面较窄，农民个人负担依然较重。三是公立医院管理体制和运行机制不完善，服务质量、医疗技术水平与群众要求还有差距，医患纠纷依然较多。四是公共卫生发展不够均衡，存在城乡、地域差别。区市公共卫生体系建设还有许多不完善的地方，有的达不到国家标准。公共卫生机构与基层医疗卫生机构之间还没有建立起密切的工作联系机制。五是卫生监管能力有待进一步提高。食品、医疗和作业场所等卫生安全监管还存在薄弱环节和食物中毒隐患。

对于上述问题，我们必须有足够清醒的认识，必须以科学发展观为指导，求真务实，坚持以人为本，讲求和谐，推动卫生事业的发展。今年是改革年，是管理年、也是人才队伍建设年，所以要举全力抓好这三项工作。要敞开门抓改革，关起门抓管理，下决心抓好队伍建设。长期以来制约卫生发展体制机制问题的解决要靠改革，这是管理代替不了的，服务质量、水平是我们要关起门来潜心研究的，要通过科学严格的管理来提高，两者必须一起抓，不能顾此失彼。随着卫生投入的增加和卫生基础设施的改善，“硬件”好了，人才队伍建设“软件”必须加强推进。

（二）落实公益性，调动积极性，坚定不移地推进医药卫生体制改革。

我认为，医改的根本目的是让老百姓受益，要让老百姓欢迎，体现基本医疗卫生的公益性，让老百姓了解“推医改，少花钱，看好病”；同时，对广大医务人员的积极性，也要调动得好，让医务人员了解“推医改，自身价值会体现”，真正达到“让老百姓得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握”的目的。 一是落实基本医疗卫生服务公益性质。

有的同志提出，公益性就是维护公众利益，我赞成这个观点，但是我们不能只把公益性停留在口头上，而要真正的落实到行动中，要落实基本医疗卫生服务的公益性质，就要有政策、投入、价格、监管等措施做保障，这是十分重要的，但对各级卫生行政部门和各医疗卫生机构来讲，要维护公益性，最直接、最根本的就是加强监督与管理。要改革医药卫生管理体制，更加注重公共卫生和基本医疗服务项目落实，实现卫生行政部门的基本职责由“办医”向“管医”的转移，规范服务行为，严肃查处损害群众利益的行为。要建立管理工作绩效评价制度，考核卫生管理绩效主要不是经济效益，而是社会效益，是群众和政府的满意度。要按照邓小平同志关于“思想文化教育卫生部门都要以社会效益为一切活动的唯一准则”的要求，将社会效益作为根本标准。如果将卫生管理绩效评价放在经济收益上，就会犯方向性的错误。医疗卫生机构作为独立法人，要承担起“办医”的职责，严格内部管理，实行岗位问责，真正做到对国家负责、对人民负责、对职工负责。我们都要牢固树立一个理念：对损害人民利益的问题不能及时发现，就是不称职；不能严肃处理，甚至姑息迁就，就是失职，就要承担相应的责任。二是要调动医疗卫生人员积极性。调动积极性最重要的是将医疗卫生人员与人民群众利益统一起来。在抢险救灾和重大突发事件面前，广大的医疗卫生人员能够不怕牺牲，勇往直前，顽强拼搏，甘于奉献，说明我们这支队伍是一支忠于党、忠于国家，忠于人民的队伍，是一支作风过硬，品德优良，素质合格的队伍。但是，以药补医、收入分成等体制机制存在的弊端，阻碍了他们积极性的正确发挥，甚至腐蚀了一部分卫生人员。因此，我们要调动医疗卫生人员的积极性，必须认真研究探索更加科学、更加规范、更加有效的政策措施，使医务人员与群众利益统一起来，调动他们钻研技术、增长技能的积极性和增加服务、改善服务的积极性，而不是创收牟利的积极性。医疗卫生人员的劳动应该得到社会的尊重。有的同志主张按照市场原则购买医疗卫生服务，将市场交易引入到卫生服务中来，实际上把医疗卫生服务看成了买卖关系，这是不对的，这样做如何落实公益性？在医疗卫生服务中，有些是无价的，有些是神圣的，是用金钱买不来的。要改革医疗卫生机构人员的收入分配制度，要实行科学的职称评聘制度，要改善卫生人员工作环境和条件，创造安全稳定的执业环境，使他们安心做好服务工作。三、求真务实，真抓实干，做好2009年的卫生工作

2009年卫生工作的总体思路：以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，认真落实扩大内需促进经济增长措施，深入开展学习实践科学发展观活动，解决工作中存在的突出问题，创新体制机制，以加快推进覆盖城乡的基本医疗保障制度建设、健全医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化为重点，逐步实现“两升两降、两便两高”改革目标，有效保护人民群众健康，促进社会经济协调可持续发展。（一）结合青岛卫生实际，积极推进医药卫生体制改革。目前医改的方向和大政方针已定，各区市卫生行政部门要把深化医药卫生体制改革作为今年工作的重中之重，切实加强领导，组织专门力量，围绕医改涉及的重点工作开展调查研究，摸清工作底数，尤其对需要增加投入的部分要认真搞好测算，该出台的措施早出台，该保障的资金早协调。要抓紧研究制订本区市、本单位的实施细则。今年我们要重点抓好四个方面的工作：一是完善新型农村合作医疗制度，提高农民医疗保障水平。第一，完善和规范新农合统筹补偿方案，提高新农合基金使用率和参合农民受益水平，严格控制新农合基金结余，当年结余不得超过当年筹资总额的10%，累计结余不超过当年筹资总额的15%，提高参合农民的实际住院补偿比，扩大参合农民总体受益面。第二，全面实行参合农民在统筹区域范围内所有定点医疗机构自主选择就医，出院即时结报、获得补偿的办法。逐步推行参合农民在区市以上定点医疗机构就医即时补偿报销措施，方便参合农民。第三，完善新农合管理经办体系，合理设置机构，确定人员编制，加强人员培训，保障工作经费，建立一支稳定的管理经办队伍。第四，加强新农合基金监管，严格执行新农合基金财务制度、会计制度和支付制度，保障基金安全运行。对基金的使用和补偿，坚持区市、镇、村三级定期公示制度，主动接受社会监督。要完善群众举报、投诉、咨询等农民参与监督管理的有效形式，确保新农合基金全部用在农民身上。第五，加强定点医疗机构的监督管理，建立健全新农合定点医疗机构的准入和退出机制，实行动态管理。进一步明确新农合经办机构和医疗卫生机构的职责与权利。严格控制自费药品和大型设备检查，对定点医疗机构的检查、用药等行为进行重点监管。探索实行总额预付、单病种定额付费等多种形式新农合支付方式，推行医药费用清单制、平均住院费用公示及警示制度，控制医药费用，提高报销比例。第六，开展新农合管理办法的研究起草工作，尽快将新农合工作纳入法制化管理轨道，为新农合的持续健康发展提供法律保障。二是加强基层医疗卫生服务体系建设，实现基本医疗卫生服务的可及性。加强城乡基层医疗服务体系建设，对于提高基层医疗卫生服务能力，优化卫生资源配置具有重要意义，有利于及时方便群众就医，降低医疗成本，惠及患者。当前，大力加强城乡基层医疗卫生服务设施建设，是扩大内需、确保经济持续增长和关心民生、解决民生问题的重要举措之一。提高农村医疗卫生服务能力。第一，推行农村卫生市、镇、村一体化管理综合改革。探讨镇卫生院收支两条线管理和药品零差率销售试点。引导镇卫生院主要使用适宜技术、适宜设备和基本药物。第二，完善农村三级医疗卫生服务网络建设，市、区（市）两级政府两年来共投入1.51亿元，已经完成了镇卫生院改扩建工程，今后将进一步加强区市医院和村卫生室的标准化建设，发挥区市医院在农村三级医疗卫生服务网中的龙头作用。第三，改革农村基层卫生机构补偿机制。政府负责其举办的卫生院基本建设、设备购置、人员经费及承担公共卫生服务的业务经费，逐步提高对乡村医生的补助，推动建立乡村医生养老保险制度。第四，采取多种形式加强农村卫生人才队伍建设，为农村培养实用的卫生人才，扩大实施镇卫生院执业医师招聘计划，加强镇卫生院卫生人员的在岗培训。第五，完善城市医院对口支援农村卫生制度建设，改进支农方式，每所三级医院要与3个左右区市级医院建立长期对口协作关系。落实好医疗卫生人员晋升中高级职称前到农村服务一年以上的政策。大力发展城市社区卫生服务。第一，搞好社区卫生规划，继续推进社区卫生机构标准化建设。第二，要完善社区卫生机构的功能，特别是要完善健康教育、免疫接种、妇幼保健、老年保健、慢病管理等预防保健服务功能。第三，完善社区卫生机构卫生服务人员的岗位培训制度，强化城市医院对社区的支持和指导作用。第四，抓好市南区社区卫生综合改革试点，完善社区卫生机构运行机制和补偿机制，积极推进社区卫生机构收支两条线管理试点和药品零差率销售。实行全员聘用，加强绩效评估考核，实行岗位绩效工资制度。第五，完善基本公共卫生服务项目，优先使用适宜技术、适宜设备和基本药物，实行上门服务，主动服务，完善城市社区首诊和双向转诊工作。三是加强公共卫生服务体系建设，促进基本公共卫生服务均等化。促进基本公共卫生服务均等化，是全面贯彻预防为主的卫生工作方针，促进健康公平的重要举措。要按照国家基本公共卫生服务项目，通过基层卫生机构向城乡居民提供疾病预防、免疫接种、妇幼保健、健康教育、职业卫生、精神疾病管理治疗等基本公共卫生服务，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。第一，推进公共卫生服务机构建设。全面加强市、区市疾病预防控制、卫生监督等公共卫生机构仪器、设备和装备建设，逐步达到国家标准要求。加强全市院前急救、采供血网络建设，各区市要采取有效措施，解决“市民献血难、采血车停车难”的问题。第二，基本公共卫生服务要逐步覆盖城乡全体居民。全市要在两年时间内实现人均基本公共卫生服务经费标准达到15元，2011年达到最低20元。我市四区已按每人15元标准设立基本公共卫生经费，其他区市也要积极落实公共卫生经费。要逐步建立居民健康档案，鼓励区市开展为65岁以上老年人进行健康检查，为3岁以下婴幼儿提供生长发育检查，为孕产妇提供产前检查和产后访视，为35岁以上妇女提供宫颈癌和乳腺癌筛查，开展乙肝疫苗免费接种由6岁扩大至15岁，农村妇女孕前和孕早期补服叶酸，贫困白内障患者复明等。完成50万名20岁以上社区居民高血压、高血糖筛查和30万名高血压、糖尿病等高危人群慢病危险因素社区规范化干预和管理。第三，调整公共卫生机构组织运行方式。调整疾病预防控制中心职能，剥离健康体检业务，交由有资质医疗机构承担。加强公共卫生机构之间、公共卫生机构与结核病防治院、精神卫生中心、性病和皮肤病防治机构以及其它医疗机构之间的协作，促进资源的整合，形成公共卫生合力。第四，要明确各级各类公共卫生机构服务规范标准和工作流程，明确岗位职责和资格要求，严格人员准入条件和程序。加强对公共卫生机构和人员的绩效考核。机构考核结果与单位主要领导的任免、奖惩挂钩，人员考核结果作为人员续聘、解聘或者调整岗位以及核定绩效工资、晋级、奖励的依据。第五，要建立科学规范的收入分配制度。绩效工资分配要体现多劳多得、优劳优得、奖勤罚懒，形成促进工作任务落实的有效激励机制。四是推进公立医院改革试点工作。公立医院作为政府举办卫生事业的主体，是政府为体现其社会职能而出资举办的医院。因此，政府所属公立医院必然是不以营利为目的，是政府实现其政策目标，维护全体公民健康和基本卫生、医疗服务需要的重要手段。第一，要改革公立医院管理体制。界定公立医院所有者和管理者的责权，探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构，进一步完善院长任职资格、岗位职责、选拔任用、考核评价、教育培训、激励约束和问责奖惩机制。第二，要改革公立医院补偿机制。逐步增加对公立医院的财政补助，特别是要负责公立医院基本建设、住院医师培训、离退休人员费用和政策性补贴等，对公立医院承担的公共卫生服务任务给予专项补助，保障公立医院紧急救治、支农、支边、惠民服务和政府指定的其它公共服务经费。第三，改革公立医院运行机制。深化人事和分配制度改革，完善岗位工资与绩效工资相结合的分配制度，逐步提高医务人员待遇。（二）加强管理，不断提高卫生工作的整体水平。在做好今年改革工作的同时，要全面把握分析形势，善于从变化中捕捉机遇，勇于开拓进取，扎实做好各项卫生工作。一是加强疾病预防控制和妇幼卫生工作。加强重点传染病防控。进一步完善疾病监测网络，严格疫情管理，继续做好艾滋病、结核病、人禽流感、霍乱等重大传染病防治工作。要早动手，全力预防控制手足口病、麻疹、流行性出血热等传染病的流行。落实国家扩大免疫规划，规范免疫接种行为，提高儿童基础免疫接种率和覆盖率。推进健康教育促进行动，发挥健康教育基地和社区健康教育室作用，提高市民健康意识和自我保健能力。加强妇幼卫生工作，落实“一法两纲”，以降低“两率”为重点，突出抓好婚前保健、孕产期保健和儿童保健，普遍推行农村孕产妇住院分娩补助政策。加强妇女常见疾病防治。继续巩固提高国家卫生城市成果，坚持完善国家卫生城市工作评估制度，完成除四害三项达标复审工作；加快推进农村改水改厕工作，开展农村环境综合整治行动，继续推动创建国家卫生村镇活动，进一步改善城乡环境卫生面貌。二是加强公立医院管理。要深入开展“以病人为中心，以提高医疗服务质量为主题的医院管理年活动”，按照基本医疗服务指南和“四规范”（规范用药、规范检查、规范收费、规范行为）要求，建立和落实医院评价指标体系。第一，严格技术准入管理，优化服务流程。以手术分级管理、医院感染管理、抗菌药物使用管理、实验室质量管理、临床路径管理为切入点，推行分级医疗，进行临床路径管理试点，加大医疗质量责任追究制，改进医疗纠纷处理方式和医疗服务质量，保障医疗安全。第二，继续大力推进惠民医疗服务，实施医疗救助。在试点基础上对30个单病种实行全市限价收费。严格执行医药费用“总额均费双控”管理，落实医生处方、大型设备检查、辅助检查结果互认等控费措施，控制医药费用过快增长。第三，加强经济管理。严格执行收费标准，完善医疗机构内部收费管理自我约束机制，把收费检查情况作为绩效考核的必要环节，坚决制止各种不合理收费行为。加强成本核算工作。规范国有资产管理，防止资产流失和浪费。第四，抓好护士队伍岗位培训，提高护理质量，保障护士合法权益。第五，推进大项目建设。加快市中医院扩建（国医堂）、市妇女儿童医疗保健中心迁建和市中心医疗集团病房楼重点工程建设，争取年底完成主体工程，2010年投入使用。第六，要切实推动医院医疗服务信息化建设，建立医疗服务评价、医疗质量安全监管和经济运行监管的信息系统。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。要努力抓好卫生统计信息工作，建立科学的指标体系对工作进行绩效评估。三是推动卫生科技进度，加快卫生人才队伍建设。坚持“科教兴卫、人才强医”战略，大力推行“三项工程”。第一，继续实施好卫生人才培训工程。抓好我市临床医学培训基地建设，开展乡医、全科医生、公共卫生人员、卫生管理人员等培训工作。第二，实施人才引进工程。大力引进学科带头人和紧缺高层次人才，健全和完善吸引大学生到城乡基层医疗卫生机构工作的政策措施。第三，实施重点学科、特色专科建设工程。完善全市重点学科、特色专科评估体系，扶持优势学科群体和优秀学科带头人，培养优秀中青年学科带头人和临床技术骨干，精心培育具有全国先进水平、省内领先水平的优势学科或特色专科，加快提高医院学科水平；抓好重点学科及3个重点实验室建设，提高常见病、多发病临床防治研究能力。四是大力发展中医药事业。对中医（中西医结合）重点学科、特色专科进行重点建设，启动中医药传统技能继承型人才培养项目。加强基层中医药工作和中医保健工作。开展镇卫生院和社区卫生服务机构中医药规范化建设，推广中医药适宜技术。五是加强卫生执法监督工作。要进一步理顺职能，认真学习卫生部“三定”方案等重要文件，加强监督队伍能力建设，以适应监督体制改革提出的新要求。着力加强对餐饮消费环节食品卫生安全监管，进一步推行实施网格化管理，继续推进“食品卫生安全进校园”和“健康校园”创建活动，不断提高全市餐饮业卫生整体水平。加强公共卫生、职业卫生，规范卫生行政许可。加强医疗卫生监管，继续严厉打击非法行医，强化医疗广告监管，完善医疗服务日常监督制度，开展大型医疗机构巡查。六是继续加强卫生应急建设，做好灾区建设支援工作。完善全市卫生应急管理网络和指挥平台建设，加强培训演练，落实装备标准，坚持平急并重，不断提高卫生应急工作总体水平。继续做好对口支援北川灾区恢复重建工作，以卫生人力为重点，认真落实各项对口支援任务，特别要加强冬春季疾病防治工作，促进灾区卫生事业的更好发展。七是加强行风和反腐倡廉建设，深入开展“两好一满意”活动。进一步贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，建立健全职责范围内惩治和预防腐败体系，扎实推进党风廉政建设和反腐败工作。加强医德医风建设，以开展基层行业作风建设示范窗口创建活动为载体，以建立完善防治商业贿赂长效机制为重点，进一步纠正收受“红包”、“回扣”、开大方、乱检查、增加病人不合理负担等行业不正之风，全面推进医德考评制度。继续深化“两好一满意”活动，坚持边创边改、边评边改，认真研究并努力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，推进“两好一满意”活动向纵深发展。八是抓好社会稳定，继续开展创建“平安卫生”活动。全市卫生系统要全力以赴做好维护稳定工作，坚决杜绝卫生系统重大群体事件发生。要突出抓好卫生信访工作，坚持领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，着力解决突出的信访问题，使群众来信来访件件有着落，事事有回音，切实维护群众权益。要继续深入开展创建“平安卫生”活动，维护医疗机构正常工作秩序和患者就医环境。要切实加强安全生产管理，落实安全生产责任制，当前要突出抓好以冬季消防等为主要内容的安全生产工作，确保卫生系统的安全稳定。九是全力做好第十一届全运会医疗卫生保障工作。以疾病监控、食品安全保障、医疗救治、卫生应急、志愿服务和医疗卫生单位内部安全运行为重点，制定各项工作方案，调整充实工作人员，加强培训与演练，举全市卫生系统之力，确保为全运会的顺利举行提供优质的医疗卫生保障服务。

同志们，我们卫生工作今年的发展方向、目标任务已明确。我们一定要在市委、市政府的正确领导下，进一步增强责任感和紧迫感，以奋发有为的精神状态、求真务实的工作作风，积极进取，开拓创新，为开创我市卫生事业改革发展的新局面，为保障人民群众身体健康做出更大的贡献！

2009年1月19日