国家环保总局的数据表明，“十一五”期间，我国污染治理投资总需求为1.3万亿元，平均每年需求2600亿元，这个数相当于当年GDP的1%。环保部门认为，只有这样的投入规模才能控制污染增长。全国人大环资委主任委员毛如柏日前在第二届环境与发展中国（国际）论坛提出这样的问题：“1.3万亿元是否能保证完成‘十一五’期 间污染物比‘十五’削减10%这一约束性指标？”

　　毛如柏委员的这一疑问或者说担忧，无疑值得重视和深思，这正如他随后指出的：“‘十五’期间，‘三河三湖’治理项目仅完成65%，投资仅完成53%”，“如果投入不能落实，就有可能重蹈‘十五’期间的覆辙”。而在我看来，毛如柏这里实际上提出的是这样一个问题：遏制环境污染，除了资金投入，更重要的还是制度投入；换言之，如果没有制度投入的跟进配套，单纯的资金投入是无法根本解决环境污染问题的。

　　不久前，国家环保总局副局长祝光耀表示，“中国的环境污染带来的经济损失可能占到国内生产总值的10%左右”；而《中国的环境保护（1996-2005）》

　　白皮书显示，“十五”期间我国环保投入达到8388亿，比较“九五”期间的3600亿翻了一倍多。一方面是环保投入的翻番增长，而另一方面却是多项“环保目标完不成”，环境损失高达国民经济的10%，造成这种局面，资金投入、经济发展模式等原因之外，“制度投入不足”显然是绕不开的核心。

　　制度投入之所以如此重要，我想，首先是因为只有制度投入保障了，包括资金投入在内的各种社会环保投入才能真正有保障。比如，公共财政体制的建立，有利于确保政府环保投入的刚性；环保产业政策、法律制度的完善，能促进民间资本、非政府组织资金不断向环保领域汇集，使市场机制在环境污染治理过程中充分发挥引导和优化资源配置的作用。如毛如柏指出的“污水处理厂成了‘晒太阳’工程”问题，这一现象的普遍存在，“收费标准低、征缴力度低”的表面原因背后，相关产业政策的滞后、法律制度的欠缺恐怕才是根本原因。

　　更重要的是，只有通过足够的制度投入，才能确保既有环保资金投入真正都用到“刀刃”上，充分发挥其应有环保效益。而这方面的制度投入，内容更为广泛，比如健全的环保法律体系和执法体制，有利于民众广泛参与和监督的低门槛的环境司法诉讼体制，对各级官员能形成有效约束的环保行政考核体系，此外，还有如科学、准确的环境监测、统计体系等等。从很大程度上讲，在此前，之所以我们有一些重要的环保指标没有实现，甚至“从未完全完成过”（原环保局局长曲格平语），正是由于这些制度的欠缺或者缺乏必要的执行力所致，比如，环境违法惩罚力度的软弱，导致企业普遍缺乏环保动力———有意排污、无心治污；条块分割、行政壁垒之下的环保行政体制，造成环境执法事实上对地方保护主义的屈服，以及污染治理上的各自为政、以邻为壑，效益低下，等等。

　　制度也是资源，而且是内生性的，是保障其他资源合理配置、效益最大化的基础性资源、元资源。因此，唯有首先确保这种资源的充分供给，“‘十五’期间环保目标完不成的覆辙”才可能根本避免，而“1.3万亿元是否能保证完成‘十一五’期间污染物比‘十五’削减10%这一约束性指标”也才会不成为问题。