农用地转用审批“冷冻期”已到，国务院下发28号文

　　禁令解除后的用地政策将更加严格

　　环球时报记者 吕春花

　　此次土地管理体制改革把土地问题上升到国家宏观调控的高度，圈地后不开发的现象也将受到重点整治。

　　赵颖星摄

　　背景解读：改革势在必行

　　4月，国务院“冷 冻”农用地转用审批。

　　10月，“冷冻期”将至，国务院再度推进土地管理改革。

　　2004年4月29日，针对中国经济出现的局部过热现象，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，要求全国暂停农用地转用审批，暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。在深入开展治理整顿期间，农用地转非农建设用地的审批工作进入了半年的“冷冻期”。

　　10月28日，在“冷冻期”即将到期之际，国务院召开全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝作重要讲话，要求加强和改进土地管理，促进节约用地。记者在国土资源部得到证实，这次土地管理改革主要由国务院负责。

　　事实上，从今年7月以来，国土资源部就专门成立了“加强土地管理制度建设领导小组”，负责起草《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即28号文件，以下简称《决定》）。10月13日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，对《决定》进行了讨论，部署了加强和改进土地管理工作。由于此次改革历时百余天，因此也被称为中国土地管理改革的“百日维新”。

　　作为北京市国土资源局的顾问，中国人民大学土地管理系教授严金明认为，《决定》出台最直接的原因是10月底农业用地土地审批工作的半年“冷冻期”到期。如何在解冻之后保证农用地转非农建设用地的审批工作能够正常进行，避免一放开就乱的局面，这是当前亟须解决的现实问题。

　　谈到《决定》出台的宏观背景，严金明认为主要有四个方面。首先，前一段时间全国土地市场比较混乱，土地利用不规范，尤其是开发区建设泛滥，占地规模巨大。其次，全国耕地保护和粮食安全的形势非常严峻。1996年以来，全国耕地面积已经减少了1亿亩，现在拥有耕地18.5亿亩，人均占有量还不到世界平均数的一半。第三，现在全国经济发展速度很快，需要正确处理经济发展和保护土地资源的关系，有效地控制大量建设用地，实现有计划地用地、征地。第四，在高速城镇化的过程中，需要解决土地征用和保护失地农民利益的矛盾。现在，农民拿到的土地补偿金很低，农民既失地又失业，利益难以得到保障。

　　政策解读：将来的用地政策会更严

　　国土资源部正制定细则，土地问题已上升到国家宏观调控高度。

　　2004—2020年土地利用整体规划，将加强房地产市场调控。

　　近日，国土资源部相关负责人向记者透露，《决定》日前已经下发到相关部委，目前国土资源部正在起草相关的配套文件。该负责人表示，《决定》的出台和相关配套文件的起草是对前一阶段整顿治理工作成果的巩固。

　　该负责人称，从11月1日起，政府将解除冻结农业用地禁令。但这并不意味着农业用地的全面放开；相反，将有更加严格的法律法规来限制农业用地的审批、管理。他说，现在只是符合条件的可以解冻，将来如果有地方出现违反法律法规的重大问题，审批工作可能再度暂停，但这种暂停不一定是全国范围的。

　　严金明也认为，《决定》中提出严格执行土地管理的法律法规，就是要对土地实行严而又严的管理方针，这说明将来的用地政策只能更严，不会更松。

　　在国务院召开全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议的第二天，中央人民银行宣布全面上调银行利率。国土资源部相关负责人认为，这说明了国家对地根、银根两个基本问题的高度重视，国家已经把土地问题上升到国家宏观调控的高度。

　　严金明认为，把规划作为土地管理和土地利用的龙头，是土地管理体制改革顺利进行的重要前提。他指出，目前土地管理和土地利用需要注重土地利用总体规划、城市总体规划和村庄集镇总体规划，尤其要注重土地利用总体规划。现在，国家在开展2004—2020年土地利用总体规划的基础上，正在有计划地进行土地利用供应计划，通过土地供应量对房地产市场进行调控，从而加强近期和远期的土地利用计划。《决定》中关于从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度、保证全国现有基本农田总量不能减少等具体规定，都将是实施宏观调控的重要依据和手段。

　　严金明认为，建立和完善土地管理的责任制度，是土地管理体制改革的重大突破，有利于真正实现土地的垂直管理。

　　影响解读：北京市场近期影响较小

　　北京市国土资源局相关负责人认为，《决定》只是从宏观上作出指导，落实成北京市的具体政策还需要一段时间。

　　严金明指出，北京市的用地形势不容乐观，政府必须对非常有限的土地资源进行整体规划，严格执行土地管理法律法规。对于房地产市场来说，以后将会用供给引导需求，政府用土地供应量来调控市场价格。另一方面，开发商拿地将更加规范，用地程序更透明公开。据严金明透露，针对8·31大限后出现的各种问题，北京市国土资源局正在着手制定一系列的相关政策，届时，北京市的房地产市场将进一步走向规范。圈地后不开发的现象也将受到重点整治。根据市政府转发文件，农用地专用批准后闲置超过两年的，批准文件将自动失效。另外，继续停止高档别墅类房地产高尔夫球场等用地审批。

　　来源：环球时报·房产周刊

　　特约编辑 ：广伟